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ANDREU MISSÉ, Barcelona 
¿Está en crisis la idea de España? A juzgar por las encuestas, el debate sobre el modelo de Estado no es precisamente lo que más inquieta a los españoles. Por otra parte, cada vez son más los países y naciones (Italia, Escocia, Suráfrica, Quebec) que toman como referente el Estado de las autonomías de España para satisfacer las demandas de las regiones.
 
 

Con independencia de la sangrante experiencia del País Vasco, el modelo autonómico español ha permitido en 20 años transformar a uno de los Estados europeos más unitarios en uno de los más descentralizados (ver cuadro adjunto).
 
 

¿Cómo se explica entonces que el debate sobre el modelo de Estado ocupe un lugar tan destacado de la agenda política? Los expertos coinciden en señalar que el modelo autonómico ha sido un éxito como instrumento para descentralizar, pero no ha servido para satisfacer las aspiraciones de los nacionalismos históricos, que era para los que se crearon las comunidades autónomas.
 
 

El debate político está alimentado por la conflictividad que ha causado la indeterminación de la propia Constitución, que deja totalmente abierta la estructuración del Estado. Como ha señalado el profesor Francisco Rubio Llorente, "el principal mérito del título VIII es la audaz opción por el principio dispositivo ; su más grave demérito, la indeterminación constitucional de la forma de Estado que esta opción comporta".
 
 

Por otro lado, fenómenos como la globalización y el avance de las comunicaciones han provocado también un fenómeno compensatorio de búsqueda de identidades alimentando grupos étnicos, religiosos, lingüísticos y regionales que cuestionan la integridad de los países existentes. Este nuevo empuje de los nacionalismos y regionalismos tiene un claro reflejo en el incesante incremento del número de Estados. De 1900 a 1950, el número de Estados ha crecido a un ritmo de 1,2 por año; de 1950 a 1990, a un ritmo de 2,2, y en la última década, la tasa ha sido de 3,1 nuevos países por año, según señala Juan Enríquez en Foreign Policy.
 
 

En el caso de España, el modelo de Estado no está definido en la Constitución, sino que fue acordado por los partidos en los pactos de 1981 y 1992, como señala el profesor Javier Pérez Royo. Estos pactos significaron una homogeneización de todas las comunidades y acabaron con las posibilidades de establecer un rango distinto entre las nacionalidades históricas (Cataluña, País Vasco y Galicia) del resto que permitía la Constitución, como ha señalado el profesor Enric Fossas.
 
 

En la configuración autonómica ha jugado un papel relevante el Tribunal Constitucional, que casi sistemáticamente ha interpretado a favor de las comunidades, según Rubio Llorente. Esta actitud abierta del Constitucional ha sido apreciada también por el catedrático Enric Argulloll. A su juicio, una reinterpretación de la Carta Magna permitiría la revisión de más de veinte leyes estatales que posibilitarían elevar el techo autonómico sin revisar la Constitución y satisfacer así las aspiraciones de las nacionalidades históricas.
 
 

Para el jurista Miguel Herrero de Miñón, la Constitución permitía dos interpretaciones: una que veía la autonomía como un derecho de la colectividad, que reconocía la personalidad de un hecho diferencial donde existía, y otra que consideraba la autonomía como un derecho del ciudadano a un Gobierno más cercano. En su opinión, ha triunfado la segunda interpretación, y de ahí la disfunción del sistema para resolver el problema de España, que define como una sociedad diferencial y asimétrica que contiene diferentes cuerpos políticos.
 
 

El profesor Pérez Royo, por su parte, considera determinante establecer previamente "quién tiene la soberanía, quién tiene el poder constituyente". "La Constitución española", añade, "dice claramente que está en el pueblo español. Los vascos consideran que el poder constituyente está en el pueblo vasco y los nacionalistas catalanes, tras la declaración de Barcelona, adoptan una posición más ambigua".
 
 

Para el profesor Fossas, el desarrollo constitucional ha conferido a Cataluña, País Vasco y Galicia un nivel de autonomía inferior al que permitía la Constitución y propugna un nuevo consenso constitucional para transformar el modelo autonómico en plurinacional. 

Sin embargo, el Estado autonómico aún no está consolidado, porque continúa sin resolver roblemas importantes. Los principales pueden ordenarse en tres planos diferentes, aunque estén interrelacionados: las deficiencias en la articulación del conjunto del Estado, el cuestionamiento de su legitimidad por los principales partidos nacionalistas y la persistencia del terrorismo en el País Vasco. El primero se debate plenamente en las próximas elecciones, los otros dos requieren tiempos y técnicas diferentes, y por eso, pese a su incidencia en la política actual, no se abordan ahora.
 
 

El funcionamiento de las comunidades en todos estos años, analizado una por una, puede considerarse razonablemente satisfactorio, pero observado en su conjunto revela graves deficiencias en la articulación entre las comunidades y el Estado. Las conferencias sectoriales, que reúnen a los consejeros y al ministro del mismo ramo dependen del humor de cada ministro, porque sólo él puede convocarlas y fijar su orden del día; los convenios entre comunidades apenas existen -como si no existieran problemas comunes-, y los convenios entre el Estado y las comunidades -muy numerosos- carecen de un mínimo régimen jurídico; el Senado, que podría ser la Cámara de participación de las comunidadesen las políticas generales que les afectan, ha resultado poco útil en los problemas importantes; por otra parte, tampoco los presidentes del Gobierno central se han atrevido a convocar la conferencia de presidentes autonómicos, que juega un papel importante en Alemania y en Austria, ni a recurrir a formas de coordinación experimentadas en el derecho comparado.
 
 

¿Por qué el desarrollo del autogobierno no ha ido acompañado de la creación de instrumentos de diálogo, negociación y coordinación que resultan imprescindibles siempre que existen diferentes centros de poder? En primer lugar, porque la Constitución no los previó, aunque pueda entenderse la dificultad de los constituyentes hace veinte años para adivinar cúal sería el futuro de las comunidades. En segundo lugar, porque los partidos gobernantes han preferido las relaciones bilaterales al establecimiento de instituciones globales de diálogo y coordinación. En tercer lugar, porque, ante la falta de mayoría absoluta en el Congreso, tanto el PSOE, en 1993, como el PP, en 1996, han recurrido al pacto con los principales partidos nacionalistas, realizando concesiones a cambio del apoyo al Gobierno; la formación de esta mayoría puede ser legítima, pero siempre que se limite al programa de gobierno y no sustituya al diálogo institucionalizado entre las comunidadesy el Estado.
 
 

Creo que la opinión sobre los programas de los partidos depende de su disposición a institucionalizar las relaciones entre las comunidadesy el Estado: reducir el bilateralismo a sus justos términos, reforzar las conferencias sectoriales dando protagonismo a las comunidades, establecer un procedimiento claro para la reforma del sistema de financiación, formular una vía de participación efectiva de las comunidadesen la Unión Europea y crear un Senado donde las comunidades resulten decisivas. Incluso la mejora del autogobierno de las comunidadescon mayor potencia depende más del buen funcionamiento del conjunto que de nuevas reivindicaciones competenciales. Sin duda, las dos grandes alternativas para la próxima legislatura estriban en continuar con los pactos partidistas basados en la coyuntura política o articular la participación coherente de las comunidades en el Estado.
 
 

Eliseo Aja es catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Barcelona. 

El Partido Popular se compromete, en su programa, a conseguir "una equiparación competencial e institucional en lo fundamental entre todas las comunidades autónomas". Pero precisa también que respetará los hechos singulares "que constituyen elementos de identidad de las nacionalidades y regiones". Los conservadores dirigirán así su esfuerzo a profundizar "en la equiparación competencial básica entre todas las comunidades autónomas".
 
 

Para el PP, la construcción del Estado de las autonomías debe realizarse "considerando esencial la idea de consenso en todo lo que suponga desarrollo de nuestra Carta Magna". El desarrollo autonómico requiere "el fortalecimiento de los órganos de cooperación entre el Estado y las comunidades autónomas, en particular las conferencias sectoriales y las comisiones bilaterales, con el fin de incrementar su participación y asegurar la necesaria coordinación entre los distintos centros políticos de decisión".
 
 

En materia de financiación, el Partido Popular se compromete a promover un pacto entre todas las fuerzas políticas parlamentarias y las comunidades autónomas para definir un modelo de financiación autonómica estable en sus elementos esenciales. Las características principales de este pacto son "la suficiencia financiera, la corresponsabilidad fiscal y la solidaridad". 

PSOE / Un proyecto federal y transformación del Senado 

Los socialistas consideran que el Gobierno del Partido Popular ha roto el consenso en el desarrollo del Estado de las autonomías y se han acentuado los agravios territoriales. Por esta razón, consideran prioritario impulsar "desde el consenso, y con una perspectiva federal, el desarrollo de los estatutos de autonomía y la conclusión del proceso de transferencias y traspasos".
 
 

El programa del PSOE propone "la reforma de la Constitución para hacer del Senado una auténtica Cámara de representación territorial, modificando su base electoral, asegurando la presencia en él de los Gobiernos autonómicos". El nuevo Senado tendrá funciones y competencias específicas para la participación real de las comunidades en materias esenciales para su propia actuación.
 
 

Los socialistas quieren dar estabilidad al modelo autonómico, que debe asegurar "la igualdad de todos los españoles en el acceso a los servicios públicos básicos, garantizar la autonomía y suficiencia financiera de todas las comunidades y reducir las diferencias de renta entre ellas".
 
 

Para corregir el mal trato que sufre Andalucía en materia de financiación, proponen que "se tome en consideración la población real de cada comunidad autónoma". También plantean que fortalezcan los instrumentos de coordinación entre la Hacienda estatal y las autonómicas. 

IU / Derecho a la autodeterminación en un Estado federal 

Izquierda Unida parte de la base de que "la realidad plurinacional y plurirregional del Estado español es un hecho reconocido hoy social y culturalmente". Para configurar políticamente esta realidad IU propone un proceso federalizante que conduzca al Estado plurinacional, democrático y solidario. El protagonismo de este proceso debe llevarse desde los Parlamentos autonómicos.
 
 

El modelo federal que propugna IU obliga a "una reforma en profundidad de la Constitución española" a través de un pacto institucional. La nueva Constitución deberá reconocer "el carácter plurinacional, plurirregional, pluricultural y plurilingüístico del Estado".
 
 

El Estado federal exige transformar el Senado en "una auténtica Cámara de representación territorial que refleje el carácter plurinacional y plurirregional de los pueblos que conforman el Estado español".
 
 

El programa determina con precisión el reparto de competencias del nuevo Estado, distinguiendo las que son exclusivas de la Federación, las exclusivas de los Estados federados y las concurrentes.
 
 

IU defiende también el reconocimiento del derecho a la autodeterminación "tanto para respetar a quienes no deseen integrarse en el proyecto de federación como para encauzar la voluntad de federalización de los pueblos del Estado español". 

CiU / Más poder legislativo en Cataluña y un nuevo pacto fiscal

La coalición nacionalista de Convergència i Unió (CiU) considera prioritario obtener más poder político y más dinero. Así, propone que el Parlamento disponga de mayores poderes legislativos para que la Generalitat pueda ser realmente "la autoridad pública ordinaria en su territorio" y un nuevo pacto fiscal. Los nacionalistas catalanes consideran que "Cataluña tiene un sistema de financiación injusto" porque los catalanes "pagan mucho más de lo que reciben".

 Para superar esta situación, CiU propugna un pacto fiscal que debería comportar que "la Generalitat recaudase todos los impuestos pagados a Cataluña". De la recaudación obtenida, la Generalitat se quedaría el 100% de los impuestos especiales, de la matriculación de vehículos y de los tributos cedidos; el 50% del IVA y de sociedades, y el 60% del IRPF. El resto se transferiría al Estado. Uno de los aspectos más destacados del pacto es la creación de la Agencia Tributaria catalana para la gestión de los tributos recaudados en Cataluña. Se trata de ampliar a todos los impuestos las competencias de gestión que actualmente tiene en los tributos cedidos. CiU considera también que para aproximar la Administración al ciudadano es necesario el traspaso de la gestión del catastro para conseguir valoraciones catastrales homogéneas que sirvan de referencia para todas las administraciones.
 
 

PNV / Un modelo de autogobierno diferente para Euskadi

El Partido Nacionalista Vasco propone convertir en iniciativas parlamentarias los contenidos de las declaraciones políticas acordadas con los nacionalistas de CiU y BNG. El objetivo de esta colaboración es la construcción de "un modelo de Estado plurinacional, pluricultural y plurilingüe". Se trata de "vertebrar a partir de los proyectos de emancipación que se formulen desde Galicia, País Vasco y Cataluña, concibiendo el proceso de autodeterminación de los pueblos gallego, catalán y vasco como un proceso pacífico y democrático".

 Para el PNV, "los Parlamentos nacionales de Euskadi, Cataluña y Galicia son las Cámaras en las que reside la soberanía popular de los pueblos gallego, vasco y catalán".

 El PNV considera que el modelo de autogobierno vasco es diferente a la España de las autonomías. Se trata de "un modelo diferente, con sus ventajas y sus riesgos propios, por lo que debe ser construido en un plano bilateral que garantice dos principios básicos: la participación eficaz de los poderes públicos vascos en las decisiones que adopte el Estado con incidencia en Euskadi y la garantía de no interferencia sobre Euskadi por órganos del Estado en los que no hayan participado los poderes públicos vascos". El programa defiende el concierto económico y la presencia directa en los órganos de la UE que afecten a Euskadi.
 
 

BNG / Sistema de financiación especial para Galicia

El Bloque Nacionalista Galego (BNG) plantea un nuevo sistema de financiación autonómica de carácter asimétrico. El nuevo sistema debe otorgar un trato distinto a Galicia, por sus propias necesidades como nación, al de otras comunidades.

 Un aspecto principal del nuevo modelo de finaciación es establecer un sistema fiscal de carácter progresivo. El BNG reclama "la administración por parte de Galicia de la práctica totalidad de los fondos estructurales que le corresponden", por considerar que actualmente son distribuidos de forma arbitraria por parte del Gobierno central.

 También exige la administración por parte del Gobierno de Galicia de los recursos que le corresponden de los Fondos de Cohesión.

 En otro frente, el programa del BNG plantea ampliar el campo de competencias que afectan a la ordenación, promoción y aprovechamiento de los sectores básicos de la comunidad. Entre estas competencias se citan las que afectan a las aguas continentales, minas, energía, políticas de empleo, empresas públicas, fondo de cooperación local, ley de contratos públicos y la normativa de vertidos contaminantes.

 El BNG exige también un reconocimiento a la presencia internacional como nación a efectos institucionales sobre las cuestiones referentes a la identidad o intereses estratégicos.

La presencia de miembros de los Gobiernos regionales en el Consejo de la UE es una realidad cada vez más frecuente en la vida política comunitaria. Alemania y Bélgica han sido los pioneros de esta experiencia, permitida por el Tratado de Maastricht, que entró en vigor en 1993. Desde este año, y hasta septiembre de 1997, las delegaciones de Alemania y Bélgica estuvieron representadas por uno o varios ministros regionales en 30 ocasiones. Desde 1997, representantes de Gobiernos regionales del Reino Unido participan también en las reuniones del Consejo de la UE.

 Esta creciente presencia de ministros o consejeros de los Gobiernos regionales en las instituciones europeas es uno de los indicadores más significativos del proceso descentralizador que están registrando varios países europeos, como son los casos del Reino Unido, Italia y España.

 Reino Unido e Italia

 La descentralización ha sido especialmente significativa en el Reino Unido, donde, a través de la devolution, se han transferido determinadas competencias a los nuevos Gobiernos de Gales y Escocia, que celebraron sus primeras elecciones autonómicas el pasado mes de mayo. Se trata, sin embargo, de un proceso de alcance más modesto que la experiencia española. En el caso de Escocia, se faculta al Gobierno regional para que pueda aplicar un recargo del 3% al impuesto sobre la renta, aunque todavía no ha decidido su aplicación.

 En Italia, con independencia de los movimientos nacionalistas en las regiones septentrionales, como es el caso de la Liga Norte, el Gobierno italiano acaba de acordar la cesión de tributos a los Gobiernos regionales. La semana pasada, el Gobierno de Massimo D'Alema aprobó la cesión a las regiones de 40 billones de liras (unos 340.000 millones de pesetas). La mayor parte (35 billones de liras ) corresponden a la "devolución" del 25,7% del IVA nacional y el resto, a una parte del IRPF y del impuesto sobre la gasolina.

 El reparto de los ingresos entre los Gobiernos centrales y regionales es uno de los temas de discusión cada vez más frecuentes en Europa. En Alemania, el Tribunal Constitucional ha dictado una sentencia a favor de los länder ricos de de Baden-Wurtenberg, Baviera y Hesse, al que habían recurrido por considerar que sus aportaciones a la solidaridad eran excesivas. El tribunal ha estimado que se había producido una "sobrecompensación" por parte de estos länder y ha obligado al Gobierno federal a cambiar la ley en el plazo de dos años.